1997年3月，芬兰赫尔辛基，两个病人见面了。一方是此前不慎摔伤了腿的美国时任总统克林顿，一方是心脏搭桥术后不久又患重感冒并发肺炎的俄罗斯时任总统叶利钦。在这场首脑会晤上，前者致力于向后者表明，北大西洋公约组织（简称北约）的东扩，已不可避免。后者原本希望签署一份具有法律约束力的文件，使俄罗斯对北约的行动拥有发言权和否决权，但遭到拒绝。

会晤前一天晚上，尚处在膝盖手术恢复期的克林顿难以入睡——他听到天花板上传来一声巨响。第二天，他和叶利钦开玩笑说，俄罗斯人雇了一个芬兰人在屋顶上跳来跳去。这个笑话如今看来像个微妙的预言，只是角色有了变化——最近，芬兰和瑞典改变长期以来的中立政策，正式递交加入北约的申请。芬兰这次“跳出”，让北约在不断东扩的基础上更有可能北扩，无疑将进一步刺痛一直反对北约扩张的俄罗斯。

土、克总统说“不”

《北大西洋公约》被视为“北约宪章”，其第五条规定，针对欧洲或北美一个或数个缔约国的武装攻击，都应被视为针对全体缔约国的攻击，其他成员国必须采取包括武力行动在内的援助行动。这就是所谓的“集体防卫”或“集体安全”原则。“芬兰与俄罗斯有长约1300公里的陆地边界，芬兰加入北约，意味着北约与俄罗斯的陆地边界线长度直接翻番，而且会使北约与俄罗斯的科拉半岛、圣彼得堡等战略要地或重要城市距离更近。”中国人民大学国际事务研究所所长王义桅对《环球人物》记者说，“同时，如果芬兰和瑞典加入，也意味着北欧五国全部加入北约阵营。北约对俄罗斯的地缘围堵进一步加强。”

5月18日，北约秘书长斯托尔滕贝格在位于比利时布鲁塞尔的北约总部，欢迎芬兰和瑞典驻北约大使，接受两人递上的申请。他对此“热烈欢迎”，喜气洋洋地说：“你们是我们最亲密的伙伴，所有盟国都认同北约扩大的重要性。”这个全球最大军事联盟的领导人站在两国大使中间，他们背后是北约、芬兰和瑞典的旗帜。

不过，斯托尔滕贝格热情承诺的“抓住历史性时刻”“迅速采取行动”刚出口，就遭遇了阻力。在北约最高政治决策机构北大西洋理事会随即召开的会议上，土耳其有所“保留”，这使得北约无法“达成立即推进‘入约’进程所需的共识”。要加入北约，芬兰和瑞典必须获得北约30个成员国的“一致同意”。

土耳其总统埃尔多安不止一次就芬兰和瑞典两国加入北约表达反对态度，他批评两国对恐怖组织没有“明确和毫不含糊”的立场，若两国加入，“北约届时不再是一个安全组织，而将成为恐怖分子的聚集地”，另外，土耳其“不会同意那些对土耳其实施制裁的国家加入北约”。除了埃尔多安，克罗地亚总统米拉诺维奇也发声反对芬兰和瑞典“入约”，他表示，北约在吸纳这两国前，应首先解决巴尔干地区存在的一些问题。有评论称，北约扩张得越积极，组织内部的裂痕就会0921d0030add32e3df69dce9944befc04575ec26d549b205304800a5a54b6aec越大。

“北约内部一直存在两种矛盾。”中国人民大学国际关系学院教授蒲俜对《环球人物》记者说，“一是北约东扩后，加入的所谓新欧洲国家与法、德等所谓老欧洲国家的矛盾;二是美国和欧洲国家的矛盾。美国和欧洲国家对欧洲安全的考虑不同，但北约军事指挥权一直掌握在美国人手中。欧洲也曾尝试建立自己的军事组织，不过难成气候，导致军事上至今依赖美国。”

北约形成于冷战初期，主要是为遏制苏联。1949年，美国、英国、法国、意大利等12个国家在美国首都华盛顿签订《北大西洋公约》。冷战期间，北约3次扩容。面对北约的压力，以苏联为首的东欧社会主义国家于1955年成立华沙条约组织（简称华约），在欧洲形成两大集团对立的局面，直到1991年，华约解散，苏联解体，冷战结束。北约也就此完成“历史使命”，失去了存在的合法性，何去何从，转折还要从克林顿说起。

美国主导

1993年1月就职的克林顿，是自罗斯福后第一位不需要冷战战略的美国总统，也是自塔夫脱后第一位不需要苏联政策的总统，他面对的是一心“西倾”的俄罗斯。

刚上任时，“俄罗斯优先”是克林顿的外交导向。宣誓就职仅三天，他就致电叶利钦，承诺在自己执政期间，“俄罗斯将成为美国外交政策的重中之重”，并将尽其所能帮助叶利钦改革俄罗斯。他还强调，任命自己的密友、俄罗斯问题专家塔尔博特负责俄罗斯事务，将保证他在美俄关系中“高度的个人参与”。

塔尔博特是克林顿在牛津大学读书时的室友，翻译过《赫魯晓夫回忆录》，毕业后在《时代》周刊工作了21年，专注外交等领域的报道。克林顿当选美国总统后，塔尔博特受老同学邀请，成为国务卿特别顾问和无任所大使，处理美国与苏联新独立国家关系。他很快又当上副国务卿，并一直干到2001年克林顿第二个总统任期结束，是克林顿政府关于俄罗斯事务的主要决策者之一。

当时美国政界关于北约是否扩大、如何扩大，存在三派观点。反对的是国防部，因为不想承担新的军事义务，且认为中东欧国家加入可能“稀释”北约军事实力。国家安全事务助理莱克是“激进东扩”的代表，力主北约尽快扩大，以推进“民主化”。塔尔博特属于第三派，他提出北约应缓慢扩大，否则会把俄罗斯挤到北约的对立面。在1993年10月给国务卿的备忘录中，他写道：“我们不能以牺牲对俄罗斯改革的支持来推动北约东扩。”

克林顿最后采纳了塔尔博特的观点，并给北约扩员设置了铺垫，就是国防部提出的北约东扩替代计划——“和平伙伴关系”计划。“国防部的原意是在北约不扩员的前提下，密切与原华约国家的军事联系，不过这一计划很快成为克林顿政府为北约扩大做准备的机制。”外交学院国际关系研究所教授李海东对《环球人物》记者表示，“北约东扩有两层含义，一层是吸收成员国，还有一层是延展制度，但不吸收新成员。冷战后，北约从军事组织转向政治军事组织，东扩的政治意涵增加。”

美国最初试图让俄罗斯相信，加入“和平伙伴关系”计划并不意味着获得北约成员资格。1994年1月，北约正式做出东扩决定。克林顿一方面安抚迫切“入约”的欧洲国家，称“伙伴关系不是一个永久等待室”“现在的问题不是北约是否扩大，而是何时扩大，如何扩大”;一方面又尽力安抚俄罗斯，给出“不突然袭击，不仓促进行，不排斥拒绝”的“三不”保证。

没承想，美俄元首的正面冲突紧随而来。在当年底有50多国首脑出席的欧安会布达佩斯峰会上，克林顿致辞说：“北约以‘和平伙伴关系’计划为新成员开启了大门。”“北约不会自动排除某个国家加入，同时，也不允许任何外部国家否决北约的扩大。”叶利钦感觉这是对“三不”保证的背叛，是给他的“突然袭击”，大为光火，猛烈抨击道：“欧洲还没来得及摆脱冷战遗产，现在却冒险投入冷和平中。”他说，不能再制造新的分裂，而要促进欧洲的统一，“扩大北约的计划与这一逻辑背道而驰……如果这是为了使北约的责任区更靠近俄罗斯，那么我要说，这是过早地放弃了俄罗斯的民主。”克林顿也毫不客气，反驳称不论俄罗斯是否同意，北约扩容都将进行。这次冲突如此可怕，以致美国的外交团队把“布达佩斯”作为外交灾难的同义词。

1995年9月，北约正式公布东扩计划研究报告，主张北约东扩“慢步走”。 其后，北约和俄罗斯就双边关系展开谈判，塔尔博特班子制定了一个备忘录，提出不容俄罗斯逾越的谈判底线，包括拒绝给予俄罗斯关于北约事务的直接或暗示否决权;不放慢北约东扩进程;不对别的国家，如波罗的海国家关闭北约大门等。时任北约秘书长索拉纳正是根据这一脚本与俄方谈判的。

当克林顿与叶利钦1997年3月在赫尔辛基举行本文开头提到的那次会晤时，双方在北约东扩问题上依旧各说各话，但“同意存在分歧”。叶利钦告诉克林顿：“我们的立场没有改变。北约东扩是一个错误。我需要采取措施减轻北约东扩带给俄罗斯的负面影响。我准备与北约达成协议，不是因为我想，而是因为这是我必须采取的步骤。此外没有别的办法。”

两个月后，美俄宣布就《俄罗斯联邦与北大西洋公约组织相互关系、合作和安全基本文件》（简称《基本文件》）达成一致。文件规定：北约与俄罗斯设立常设联合委员会作为双方“经常性的磋商、协作以及在合适情况下共同行动的机制”“北约没有意图、计划和理由在新成员国领土上部署核武器”。

叶利钦签署《基本文件》被普遍视为俄罗斯认可北约东扩的标志。中国社会科学院荣誉学部委员陶文钊分析认为，俄罗斯签署是迫不得已，因为美国和北约是强者，俄罗斯是弱者。“北约东扩是美国采取的战略扩张，而俄罗斯得到的补偿只是战术性的、策略性的。”

就在这一年，北约正式邀请波兰、匈牙利和捷克三国就“入约”磋商，以便三国在1999年加入北约。“欧洲国家对扩容名单有过不同看法，但最终由美国决定。这也可以看出，北约扩大的进程，从决定东扩、制定计划，到确定候选国，都是美国主导的。”李海东说。

“他们厚颜无耻地欺骗了我们”

进入新世纪，美俄领导人分别换上了小布什和普京。两人2001年6月首次见面后，小布什评价说：“看着这个男人的眼睛……我能感觉到他的灵魂。”3个月后，“9·11”事件发生，普京第一时间致电小布什表示哀悼，这被称为“终结冷战的具体时刻”。他同意美国运送人道和补给物资的飞机飞越俄罗斯领空，还同意美军把中亚作为反恐战争的前沿基地。

“小布什和普京刚开始应该说还对对方抱有较大期待，尤其在反恐问题上有一致的立场。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员刁大明对《环球人物》记者说，“但经历了冷战40多年的隔绝，加之两国在军事安全议题上的结构性矛盾，克林顿和叶利钦都无法修复的美俄关系，小布什和普京也难以修复，他们经历了对对方失去幻想的过程。”

矛盾很快出现。2001年底，小布什宣布美国单方面退出美苏在1972年签订的《反弹道导弹条约》，以便发展和部署导弹防御系统。普京随即向全国发表电视讲话，警告美方此举会令军控和防止核武器扩散努力受损。2003年，美国的反恐目标从阿富汗转向伊拉克，在联合国未授权的情况下发动伊拉克战争。这一军事行动直接加强了美国在中东的军事存在，挤压了俄罗斯的战略生存空间。普京斥其为一个“严重的政治错误”。

与此同时，美方开始加大对“新欧洲”的关注，这是美国时任国防部长拉姆斯菲尔德在2003年提出的说法。“所谓新欧洲国家就是苏联原加盟国，美国发现从冷战结束到新世纪初，这些国家并没有完全倒向西方，美国要进一步驱动这些国家，除了政治和经济，还要在防务和安全上進一步把这些国家纳进来。”刁大明说。

2002年11月，北约批准第二轮东扩，包括波罗的海三国爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛，以及斯洛伐克、斯洛文尼亚、罗马尼亚和保加利亚。小布什说：“我想让俄罗斯和普京总统明白，没有必要惧怕北约东扩，波罗的海三国加入北约对俄罗斯是有益的。”2004年，七国正式加入北约。这是北约历史上最大规模的一次扩容，一下将组织边界扩展至俄罗斯的西大门。

“1999年‘入约’的波兰已经和俄罗斯飞地加里宁格勒接壤，2004年的这次东扩又一次性纳入波罗的海三国，可以说是第一次直接地、明显地不考虑俄罗斯合理安全关切的扩容。”刁大明说，“再加上2003年、2004年，格鲁吉亚和乌克兰相继出现‘颜色革命’，亲西方领导人上台，进一步加剧了俄罗斯对北约的反感。”

普京与小布什的关系急转直下。2005年在斯洛伐克会晤时，两人争执不断。小布什后来向英国首相布莱尔抱怨说，那次会面就像初中辩论赛一样，普京不断回击他的观点。“我在那儿坐了1小时45分钟，没完没了。”

2008年，即将卸任的小布什又公开支持乌克兰和格鲁吉亚加入北约，他说，尽管俄罗斯反对两国向北约靠拢，但俄罗斯对该问题“没有否决权”。这直接导致随后格鲁吉亚和俄罗斯在南奥赛梯地区的战争。“那是一个真正的错误”，在克林顿政府时期任美国驻乌克兰大使的皮弗说，“这把俄罗斯人逼疯了，又给了乌克兰和格鲁吉亚盼头，但后来从未实现。”

2009年，北约第三次东扩，阿尔巴尼亚和克罗地亚加入。此后两次东扩分别在2017年和2020年，黑山和北马其顿先后加入。北约成员数定格在目前的30个。

“他们在（20世纪）90年代和我们说，不会向东移动一寸。结果怎么样？我们被骗了。他们厚颜无耻地欺骗了我们。北约东扩了五次。我们是去美国边境了吗？还是去了英国边境？是他们来找我们了。”2021年6月，在北约布鲁塞尔峰会之前，普京如此痛斥道。

剑指全球

北约的边界究竟在哪？事实上，自1952年土耳其加入北约，这个问题就已經被提出。“土耳其一半在欧洲，一半在亚洲，位于黑海和地中海之间，它的加入，一开始就突破了‘北大西洋’划定的地理界线。”刁大明说。

1997年，美国地缘政治学家布热津斯基出版了《大棋局：美国的首要地位及其地缘战略》。在书中，他设计规划了北约的全面扩大，乌克兰是他重点分析的地缘政治支轴国家之一。

同一时期被克林顿任命为国务卿的奥尔布赖特，正是布热津斯基的学生。身为捷克斯洛伐克后裔，奥尔布赖特有着深刻的冷战记忆，风格强硬，被称为“铁娘子”。她说中欧国家加入北约是“骨子里和基因里的东西”，北约首次东扩就是在她起劲推动下实现的。2010年，奥尔布赖特领导的专家小组完成了一份北约未来发展战略建议报告，交由北约时任秘书长拉斯穆森，后者表示将根据这份报告起草北约新战略构想。

当时北约正谋求转型。拉斯穆森一上任，就任命了一个12人组成的专家小组，为新战略构想征求意见，提出建议。建议中有两条很重要：重申集体防卫，强调越境行动。那时北约除了东扩，已经走出跨大西洋地区这一“传统防区”，直接参与了科索沃战争和阿富汗战争。专家小组强调，北约必须具备“远离家园、跨境行动的能力”。

奥尔布赖特在公布报告的新闻发布会上说，“北约应在确保成员国安全的同时，发展多样化的伙伴关系，在成员国境外灵活、高效地采取行动。这将是北约未来数十年发展的准则。”“境外行动包括军事行动，也包括接触和磋商、危机管理、防止核扩散和军控等。”在2010年举行的北约里斯本峰会上，北约战略新概念文件通过，指导了北约至今的发展。今年6月，北约马德里峰会将制定新的战略规划，或将成为北约又一转折点。

“通过‘和平伙伴关系’计划、‘能力增强’计划等合作框架，北约有了很多伙伴国，现在又在亚太地区频繁动作，事实上已经有了全球化倾向。”刁大明说，“毫无疑问，北约正在成为美国扩展全球霸权的工具。”

王义桅认为，美国的军工复合体是推动北约不断扩大的重要推力之一。“新‘入约’国家，会为美国创造大笔武器装备生意，不仅可以带来大量金钱，对于美国军工的科研创新，以及美国技术标准的全球化，都是至关重要的。”此外，美国不断炒作“全球公域”概念，也是为北约转型寻求新的合法性。“全球公域”即不为任何一个国家所支配但所有国家的安全繁荣都要依赖的领域或区域，代表是深海、极地、互联网和外太空。“美国反复强调这种来自‘全球公域’的威胁，就是要争夺控制权，制定新的更高标准的规则，另起炉灶搞全球化，北约也可以变成一个真正意义上全球层面的安全和经济架构。而基于‘全球公域’概念，马斯克的‘星链’计划，还有美国的海底光缆公司和相关利益集团，都可以成为推动北约扩大甚至全球化的力量。”

“北约的终极目标不只是摧毁苏联后接着搞垮俄罗斯，某种意义上也是西方文明随着经济全球化扩张‘受挫’后，又寻求加大安全扩张，以续写‘西方中心论’的神话。寻找敌人、制造威胁、消灭异类，是北约展示的扩张逻辑。”王义桅说。

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